文/沈婷
江苏省南京江北新区人民检察院
诉讼请求的精准化程度，直接决定检察公益诉讼的精准性、规范性，决定公益修复能否真正落地，然而，由于缺乏统一明确的规范指引，实务中行政公益诉讼请求存在内容笼统、与检察建议脱节等问题，导致概括式请求和抽象式判决的程序空转，有必要系统研究行政公益诉讼请求的精准化路径。
一、行政公益诉讼请求的特点
《人民检察院公益诉讼办案规则》第八十三条规定，检察机关可以提出确认行政行为违法或者无效、撤销或者部分撤销违法行政行为、依法履行法定职责、变更行政行为等诉讼请求。司法实践中，检察机关在行政公益诉讼中主要提出两类诉讼请求：继续履职和确认违法，撤销和变更行政行为等诉讼请求提出较少。现阶段，检察机关在行政公益诉讼中提出的诉讼请求主要呈现出以下特点：
一是内容笼统化。司法实践中，大量诉讼请求表述为“判令被告依法履行监督管理职责”，既无明确的履职期限，也没有相关的整改标准。以环境行政公益诉讼为例，检察机关提出的诉讼请求需进一步精准，部分诉讼请求内容较为笼统，导致履行判决内容不够具体明确。
二是检察建议与诉讼请求衔接不足。《人民检察院公益诉讼办案规则》第七十五条规定，《检察建议书》的建议内容应当与可能提起的行政公益诉讼请求相衔接。诉前阶段检察机关以监督者身份提出具体的检察建议，意在督促行政机关履职，进入诉讼后，部分案件未能将诉前阶段的调查成果转化为具体的诉讼主张，出现检察建议具体而诉讼请求模糊的现象。
三是复合型诉讼请求内部冲突。部分案件同时主张确认违法与继续履职，但二者在实体违法情形下存在根本冲突，确认违法需彻底否定履职状态，而继续履职要求承认义务可延续。这类冲突反映出诉讼请求类型化建构的紧迫性，也说明实务中对各类诉讼请求的适用条件和逻辑关系缺乏系统把握。
二、诉讼请求精准化的标准
高质效办好行政公益诉讼案件，必须牢牢抓住“可诉性”这一关键，诉讼请求作为可诉性的集中表达，其精准化程度直接决定案件是否高质效。精准的诉讼请求既是判定公共利益修复成效的依据，也是限定审理范围、明确裁判方向及统合诉辩焦点的基础，同时在衔接诉前程序与司法审判中发挥承上启下的重要作用。
（一）诉讼请求不能超出检察建议所划定的整改范围
诉讼请求与检察建议之间应当保持方向一致性和内容递进性。检察机关在诉前程序中通过检察建议明确了行政机关需要整改的问题领域和基本方向，若后续提起的诉讼请求超出检察建议的框架范围，可能会导致诉前程序空转，因此，诉讼请求可以比检察建议更加具体、明确，但不能超出检察建议的框架范围。
（二）诉讼请求的精准化不得压缩行政机关法定的裁量空间
行政公益诉讼的本质在于督促行政机关依法履职，而非替代行政机关作出具体决策。如果诉讼请求过于具体化，例如直接要求行政机关作出某一具体内容的行政行为，既没有正确把握司法权与行政权的边界，也没有充分尊重、支持行政机关依法行使职权，压缩行政机关法定的裁量空间，与行政公益诉讼督促之诉的职能定位不符。
（三）诉讼请求的精准化必须在法律法规授权的范围之内
《人民检察院公益诉讼办案规则》第八十一条规定，行政机关经检察建议督促仍没有依法履行职责，国家利益或者社会公共利益处于受侵害状态的，人民检察院应当依法提起行政公益诉讼。该条款明确规定提起行政公益诉讼应当依法，也说明了检察机关提出的诉讼请求应当有法律、法规依据。司法实践中，部分案件的诉讼请求缺乏明确的法律依据，例如要求确认行政机关虚假履职等新型违法形态，此类诉讼请求虽然精细，但并不精准，也因缺乏法律依据而难以获得法院的支持。因此，诉讼请求的精准化必须以合法性为前提，检察机关应当在法律法规授权的框架内，将相对原则的法律规范转化为具体、可操作的诉讼请求。
三、诉讼请求精准化的实践路径
精准化要求诉讼请求的类型要素和内容要素明确、具体，可执行。建立完善的诉讼请求精准化实践路径，在前述标准下，还需要构建具体适用机制、进行有益探索。
（一）构建单一诉讼请求类型化适用机制
在行政公益诉讼实践中，检察机关提出的诉讼请求呈现出类型化特点，主要包括履行法定职责之诉、确认违法之诉、撤销之诉与确认无效之诉等基本类型，且上述诉讼请求单独适用较为普遍，不同诉讼请求在功能定位、适用条件等方面存在明显差异。因此，有必要对各类型单一诉讼请求构建相应的适用机制。
1.履行法定职责之诉。 这是实践中最常用的诉讼请求类型。在具体适用时，需要加强与检察建议的衔接，在诉前阶段即按照“可诉性”标准为后续提起诉讼奠定基础，检察建议的内容应当包含违法事实表述、法定职责依据、整改方向和期限要求等，诉讼请求则在其基础上衔接，并进一步具化。此外，履行职责之诉可参考同类案件整改期限，在诉讼请求中明确提出合理期限，明确履职期限有助于充分发挥公益诉讼的督促功能，也能够有效衔接行政机关未依法履职后诉讼请求的调整。
2.确认违法之诉。当行政行为违法但已无可撤销的内容，或在诉讼过程中公益损害状态虽然已获修复但行政行为本身的违法性仍有确认必要的，检察机关可以提出确认违法之诉，但是其适用应当克制而非泛化。《人民检察院公益诉讼办案规则》第八十四条规定，行政机关已经依法履行职责而全部实现诉讼请求的，确有必要的，可以变更诉求为确认行政行为违法，但是此种变更须满足确有必要的前提条件。确有必要的价值核心在于虽已全部实现诉讼请求，但还需要通过司法裁判明确行政机关的行为性质，以诉的确认体现司法价值引领，即确认违法能够为明确法律适用、警示行政机关等提供依据，而非仅以胜诉指标为导向。
3.撤销之诉与确认无效之诉。这两种诉讼请求在实践中适用较少，撤销之诉适用于行政机关作出的具体行政行为违法，且撤销该行为能够消除公益损害状态的情形，例如违法颁发排污许可证导致环境污染，请求行政机关撤销该许可证。如果撤销会给国家利益或社会公共利益造成更大损害，则不宜提起撤销之诉。确认无效之诉适用于行政行为存在重大且明显违法的情形，如无权限的机关作出的处罚决定。当前这两类诉请在行政公益诉讼中适用极少，有必要通过典型案例加以激活和规范。
（二）合理探索复合式诉讼请求的适用
在司法实践中，除了单一性的诉讼请求外，在一些复杂案件中，检察机关可以根据情形选择复合式诉讼请求。例如确认被告前期行为违法并判令继续履职的复合模式，检察机关在主张确认违法与继续履职的复合请求时需区分违法类型，如果行政机关因未及时回复检察建议、履职程度不当等问题，并不否认行政机关应当履行的实体义务本身，该种情况下，检察机关可以提出确认违法与继续履职的复合请求，但是当行政行为具有内容违法、主要证据不足或者适用法律错误等实质缺陷，确认违法诉求从根本上否定了整个行政行为的合法性，与要求行政机关继续履行同一义务在逻辑上形成内在冲突，不宜同步提出确认违法与继续履职的复合请求。合理探索复合型诉讼请求的组合适用，对于提升行政公益诉讼的精准化水平具有重要的实践价值。
（三）建立检察建议与诉讼请求的衔接机制
检察建议与诉讼请求之间应当确立“以建议为基、以诉为向”的衔接机制。诉讼请求不得脱离检察建议所确定的整改方向，在诉前阶段即应以诉讼标准审视案件，为诉讼请求的具体化预留空间。在具体操作层面，起诉书应当专门设置“诉前程序及检察建议情况”部分，清晰说明检察建议发出的时间、内容、送达情况、行政机关回复及整改情况、未整改到位的事实以及诉讼请求与检察建议的对应关系。在具体内容上，诉讼请求虽然在表述上更为具体，但并未超出检察建议确定的整改方向，而是将建议中的原则性要求转化为可执行的具体内容，不违反衔接规则。
