一、基本案情
2022年，某农业发展科技有限公司（以下简称某农业发展公司），将4500亩土壤盐渍化的盐田投资改造为池塘养殖区，发包给106户养殖户进行南美白对虾养殖。养殖尾水未经处理直排黄海，影响黄海流域生态环境。
二、履职过程
立案调查 江苏省响水县人民检察院（以下简称响水县检察院）在开展“黄海保护”专项行动中发现，南美白对虾养殖存在尾水未经处理直排黄海、破坏海洋环境的情况。2023年4月15日，响水县检察院以行政公益诉讼立案。《江苏省水污染防治条例》第四十六条、第八十五条规定，利用池塘等进行水产养殖的，养殖尾水应当达标排放；养殖尾水的排放不符合有关标准的，应当责令限期改正。江苏省生态环境厅与江苏省市场监督管理局联合发布的《池塘养殖尾水排放标准》（DB32/4043-2021）规定，在海水受纳水域养殖尾水排放限值中，悬浮物排放限值≤100mg/L、化学需氧量排放限值≤20 mg/L、总磷排放限值≤0.4 mg/L。经调查发现，本案中池塘养殖区排放的悬浮物、化学需氧量、总磷均超出排放限值，分别超出219%、45%、31.3%。检察机关认为，池塘养殖尾水入海不符合强制性标准，是超限值排放，属于环境违法行为。
干警前往虾塘调查取证
开展磋商 2023年4月20日，响水县检察院召集县水务、农业农村、生态环境部门开展磋商。各部门均认为案涉养殖区尾水排放应适用《池塘养殖尾水排放标准》，但执法存在困难：一是案涉企业和养殖户对养殖尾水排放标准认识不足，重视程度不高，且养殖户已经在租金、虾苗饲料等方面投入大量成本，目前正处于养殖期，直接关停养殖区极易引发社会矛盾；二是各职能部门在尾水监管方面存在职责交叉，协同执法存在困难；三是县生态环境部门提出对于规模较小的养殖区排放的尾水，可以通过生态治理达标排放，但是对于面积大、地形复杂的养殖区域，不但治理技术存在瓶颈，而且治理成本较高。
督促履职 2023年4月27日、5月5日和5月9日，响水县检察院分别向县水务、农业农村、生态环境部门制发行政公益诉讼检察建议，督促农业农村部门对水域污染情况进行监测、水务部门加强入海排污口管理、生态环境部门明确尾水规范化治理方式。同时要求各部门协同执法，依法纠正尾水违法排放问题，推动尾水处理规范化治理。鉴于案涉养殖户多、整改难度大，且行政机关协同执法存在困难等问题，检察机关同步专题向县委报告，获得支持。
检察建议发出后，响水县生态环境局牵头，三部门多次联合执法，农业农村部门动态监测养殖区尾水情况，向企业下达责令整改通知书。水务部门为避免养殖区继续向黄海超标排放尾水，拆除排水口60余处。生态环境部门探索并制定南美白对虾养殖尾水处理技术方案。三部门联合执法推动企业建成总造价1070万元的尾水处理工程，实现了尾水处理的提档升级。另外，案涉企业还建成生态保护教育基地，通过教育、培训提升养殖户规范化养殖的意识和能力。
2023年7月25日，响水县检察院邀请职能部门、人民监督员、专家、特邀检察官助理召开听证会，评估养殖区生态治理效果。各职能部门、专家等现场调查认定，经过治理的尾水符合《池塘养殖尾水排放标准》，案涉养殖区完成规范化整改。
邀请职能部门、人民监督员、专家、特邀检察官助理实地查看养殖区域整改效果
基层治理 2024年4月，响水县检察院在办理本案基础上，发现沿海其他14万余亩养殖区存在共性问题，但沿海养殖区分散、养殖品种多元，各养殖区各自排水入海，无法统一适用本案南美白对虾单一品种养殖整改方法，如何实现尾水达标治理遇到技术难题。2024年5月3日，江苏省《池塘养殖尾水生态处理技术规范》正式实施，规定了池塘养殖尾水生态处理的设施要求及尾水处理的技术要求，为14万亩养殖区规范化整改提供了依据。经研究，响水县检察院认为技术难题不能成为超标排放的理由，通过制发社会治理检察建议推动各职能部门、专家按照已实施的技术规范，研究破解治理难题的方法。在响水县检察院推动下，生态环境部门为沿海养殖区制定出《区域尾水集中处理设计方案》，通过划定沿海特定区域收集尾水进行集中处理、统一排放，破解了达标排放技术难题。沿海养殖区根据方案建成12540余亩沿海养殖集中尾水处理区，增设40个尾水排放监测点，并建立常态化尾水管理制度，建成12万余亩规范生态养殖社区。
在响水县检察院推动黄海沿线养殖区生态治理的基础上，盐城市检察院决定在全市开展沿海养殖生态环境专项整治，针对排查发现的问题向市生态环境、农业农村部门制发检察建议，并将工作情况向盐城市委汇报，推动全市开展养殖尾水污染防治专项行动。两单位先后成立工作专班，出台《盐城市百亩以上连片池塘标准化改造奖补改造方案》《切实强化沿海水产养殖尾水污染防治监管工作方案》等，排查全市水产养殖面积170万亩，33万余亩尾水治理项目方案已完成编制。
三、典型意义
1.检察机关办理跨部门公益损害案件，应发挥检察公益诉讼督促之诉、协同之诉的作用，推动形成行政执法合力。检察机关办理重大公益诉讼案件，往往违法情形具有普遍性、整改难度大，且涉及多个主管部门。对于行政机关因职能存在交叉未形成行政执法合力，致使违法行为难以根治的，应立足法律监督职能定位，通过磋商、检察建议、听证等方式，推动行政机关跨部门履职形成行政执法合力，将公益诉讼制度优势转化为基层社会治理效能。
2.检察机关应发挥一体化办案优势，分层分级精准监督，同时深入分析案件背后的治理难题，为地方党委政府实现基层治理现代化提供法治保障。针对沿海养殖尾水违反强制性标准排放破坏海洋环境问题，检察机关应发挥一体履职优势，分层分级精准监督，从个体到全县再到全市，逐步推动问题解决。同时，通过办案中发现的问题，深入分析黄海沿线养殖区生态治理难题，及时向地方党委政府汇报、建言献策，推动摸索出系统化治理路径，从而实现区域性生态环境系统治理、综合治理。
3.检察机关应践行司法为民宗旨，统筹好经济发展和生态环境保护的关系。检察机关办案过程中应找准人民群众急难愁盼问题，有针对性开展专项攻坚，最大可能保护国家利益和社会公共利益，化解社会矛盾。检察机关在督促企业消除违法行为的同时，要关注企业发展，针对治理难题，可以联合行政主管部门想办法、谋对策，推动企业依法整改、转型升级，以延伸检察履职暖企、护企，最大程度化解社会经济发展与生态环境保护矛盾。
（盐城市人民检察院、响水县人民检察院提供）